L'arrêt PSPP de la Cour constitutionnelle allemande :
Conséquences juridiques, économiques et politiques
CONTEXTE
- 04 juin 2020
Le 5 mai 2020, la Cour constitutionnelle fédérale allemande (FCC) a déclaré que le programme d'achat du secteur public (PSPP) de la Banque centrale européenne (BCE) était partiellement inconstitutionnel. La décision pourrait avoir de graves conséquences juridiques et économiques à un moment où l'Europe entre dans une crise économique majeure au milieu de la pandémie de covid-19.
L'arrêt risque de créer une insécurité juridique dans la procédure préjudicielle consacrée par l'article 267 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) et remet en cause le principe de primauté du droit de l'UE. Dans le même temps, cela pourrait mettre fin à la participation de la Banque centrale nationale (NBC) allemande , la Bundesbank, au programme PSPP de la BCE, sapant l'ensemble du programme.
L'arrêt de la FCC contredit l'arrêt Weiss de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), qui a confirmé la validité du PSPP avec le droit de l'UE. La décision est le résultat d'une procédure entre la FCC et la Commission européenne remontant à 2017 lorsque la FCC a demandé à la CJUE une décision préjudicielle sur la compatibilité du PSPP de la BCE avec le droit de l'UE et sur la question de savoir s'il relevait du mandat de la BCE.
Le rôle du PSPP dans la stabilité économique de l'UE
Le PSPP contribue à la stabilité des marchés financiers de la zone euro et est une politique menée à la suite de la « crise de la dette souveraine » de 2012, lorsque le président de la BCE, Mario Draghi, a déclaré que la BCE ferait « tout ce qu'il faut » pour préserver l'euro. La BCE et les banques centrales nationales [1] (comme la Bundesbank), a procédé à des achats nets de titres du secteur public dans le cadre du PSPP du 9 mars 2015 au 19 décembre 2018, puis à nouveau depuis le 1er novembre 2019. Le PSPP est de loin le programme le plus important dans le cadre du programme plus large d' achat d'actifs de la BCE. Programme (APP). Au 22 mai 2020, la valeur totale des titres achetés dans le cadre du PSSP s'élevait à 2,2 billions d'euros. Le rôle du PSPP est essentiel pour la stabilité future de l'euro, d'autant plus que l'Union européenne entre dans une crise économique à la suite du covid-19.
Les effets de l'arrêt de la Cour constitutionnelle sur le PSPP
La décision de la FCC est dirigée vers le gouvernement fédéral allemand, y compris la Bundesbank, et non vers le PSPP en tant que tel. La FCC n'a aucune compétence sur l'action de la BCE et pourtant, elle a estimé que la BCE avait outrepassé son mandat de politique monétaire au motif que les décisions de la BCE sur le PSSP n'équilibrent pas suffisamment la politique monétaire du programme avec ses effets budgétaires et économiques.
Dans ce contexte, la FCC a laissé une porte ouverte à la participation de la Bundesbank au PSPP en exigeant une évaluation motivée de la proportionnalité par la BCE dans les trois mois suivant la décision.
En effet, la décision de la FCC pourrait avoir un impact sur le nouveau programme d'achat d'urgence en cas de pandémie (PEPP) de la BCE, entravant la reprise économique de l'Union européenne . [2] La FCC ne mentionne pas spécifiquement le PEPP dans sa décision. Pourtant, les garanties en place pour le PEPP sont beaucoup moins strictes que celles sous le contrôle de la FCC en ce qui concerne le PSPP. Compte tenu de la crise, le FCC peut voir le programme d'urgence sous un jour plus favorable, à condition qu'il reste temporaire.
Quelles sont les options politiques pour résoudre les problèmes ?
Les institutions allemandes et européennes font face à trois options.
Premièrement, la BCE pourrait adopter une nouvelle décision sur le PSPP, répondant aux préoccupations de la FCC et trouvant un équilibre entre les objectifs de politique monétaire du PSPP et ses effets de politique budgétaire et économique. A condition qu'elle soit libérée dans les trois mois suivant la décision de la FCC, la Bundesbank pourrait continuer à participer au PSPP. Dans cette situation, il faut s'attendre à ce que la décision de la BCE soit contestée, donnant à la FCC la possibilité d'évaluer à nouveau la proportionnalité des mesures. Cette option est particulièrement chronophage et pourrait prendre plusieurs années.
Deuxièmement, la BCE pourrait refuser de prendre toute nouvelle décision , ce qu'elle n'est tenue de faire ni en vertu du droit de l'UE ni en vertu du droit allemand. Cette option serait justifiée par le fait que la BCE est indépendante et que le PSPP a été validé par la CJUE, décision contraignante pour les États membres de l'UE. Cependant, cette option fera pression sur les autorités allemandes pour qu'elles soient confrontées au choix délicat de violer soit le droit de l'UE, soit le droit constitutionnel allemand. Comme les autorités allemandes sont liées par le jugement de la FCC et violeraient, dans cette configuration, le droit de l'UE, la Commission européenne lancerait probablement une procédure d'infraction contre l'Allemagne. Pourtant, ces poursuites s'adresseraient aux autorités allemandes, et non à la FCC, rendant le gouvernement allemand responsable d'une décision à laquelle il ne peut échapper.
Enfin, une solution alternative pourrait être que les États membres de l'UE définissent un nouveau cadre pour le fonctionnement de la BCE , approfondissant ainsi l'Union monétaire existante. La chancelière allemande Angela Merkel a signalé que cette décision devait être l'occasion d'approfondir l'Union monétaire européenne (UEM), qu'elle a qualifiée d'incomplète. Toutefois, modifier le mandat de la BCE nécessiterait une révision des traités de l'UE, qui nécessiterait le vote à l'unanimité du Conseil de l'UE.
La primauté du droit européen menacée
La CJUE considère depuis longtemps que le droit de l'Union européenne a la primauté sur le droit national . Mais cela se limite aux domaines dans lesquels les États membres ont cédé des compétences à l'Union européenne. Ce n'est pas la première fois que la CJUE entre en conflit avec des juridictions nationales sur des questions constitutionnelles. Pas plus tard qu'en 2010, la FCC a jugé, dans sa décision Honeywell , qu'elle conservait le droit d'examiner les actes des organes de l'Union européenne, y compris la CJUE, afin de déterminer s'ils constituent des actes ultra vires, c'est-à-dire constituent une violation des compétences de l'Union européenne. De même, la Cour suprême du Danemark a décidé de ne pas tenir compte de la décision préjudicielle de la CJUE dans l'affaire Dansk Industry .[3]
Cette décision la plus récente soulève de nombreuses inquiétudes quant à l'autorité de la CJUE et à la primauté du droit de l'UE , et sape la stabilité de la procédure préjudicielle, dans laquelle la CJUE a finalement le dernier mot en ce qui concerne l'interprétation du droit de l'UE. Une décision de ne pas appliquer la jurisprudence de la CJUE par une Cour aussi hautement reconnue que la FCC a le potentiel de créer un précédent pour d'autres juridictions, favorisant une atmosphère d'incertitude juridique et d'imprévisibilité.
Vers un dialogue politique renforcé
La décision de la FCC sur la constitutionnalité du PSPP de la BCE est un obstacle important que l'UE doit surmonter . Les effets de la décision s'étendent bien au-delà des débats juridiques et pourraient avoir un impact direct sur l'avenir de l'Union européenne, en particulier alors que l'Europe s'attaque à la crise provoquée par le COVID-19.
Au lendemain de la décision PSPP du FCC, une solution politique est probablement nécessaire au niveau européen et la récente proposition franco-allemande d'un fonds de relance européen montre des signes qu'une solution politique pourrait se profiler à l'horizon. En effet, l'Allemagne a radicalement changé sa position concernant la possibilité d'une émission conjointe de dette européenne, une partie importante de la proposition commune. La mise en place d'un nouveau cadre pour la BCE renforcerait cette institution et assurerait la stabilité économique aux moments où elle est le plus nécessaire.
Par Boniface de Champris